El presente artículo tiene como finalidad establecer el esquema básico del procedimiento expropiatorio, centrándonos en las garantías que la Ley establece para garantizar los derechos de los expropiados en el establecimiento del justiprecio y las consecuencias o garantías previstas en caso de su no abono por la Administración.

La Expropiación forzosa se regula con carácter general, en el Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y el posterior Reglamento de desarrollo aprobado por Decreto de 26 abril 1957.

La ley es francamente garantista e innovadora para su época de promulgación, estableciendo e introduciendo la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado (responsabilidad que no se preveía o regulaba en aquella época en otros estados europeos).

Es objeto de la ley, la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o social al que se refiere el art. 32 del Fuero de los Españoles [hoy la referencia debe entenderse realizada al art. 33 de la Constitución Española], y entiende comprendida en ella “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada, derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que sean las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de ejercicio”.

Son sujetos intervinientes en el proceso, los siguientes: el sujeto expropiante, entendiendo como tal, el Estado, la provincia, municipio, así como las Comunidades Autónomas; el beneficiario: persona o entidad a cuyo favor se realiza la expropiación; y los sujetos expropiados, que son los titulares de bienes y derechos afectos por la actividad expropiatoria.

La ley regula un procedimiento general, y uno especial, por razones de urgencia o necesidad que, finalmente, y como normalmente ocurre en Derecho Administrativo, se ha convertido en la regla general en la utilización del procedimiento expropiatorio.

Procedimiento general

El procedimiento general cuenta con cuatro fases diferenciadas:

1º.- La previa declaración de utilidad pública o interés social del fin para el que vaya a afectarse el bien o el objeto.

2º.- Necesidad de ocupación de los bienes y derechos que sean estrictamente indispensables para alcanzar dicho fin. Esta fase persigue y tiene como objeto individualizar los concretos y específicos elementos patrimoniales afectados por la expropiación. Acto con el cual, la ley y la doctrina considera, se inicia el expediente expropiatorio.

3º.- Determinación del justiprecio. La determinación del justiprecio puede hacerse o bien por mutuo acuerdo entre las partes, o bien –y si no es posible el acuerdo- a través del procedimiento establecido, para lo cual se abrirá pieza separada encabezada con la descripción del bien objeto de expropiación.

En dicha pieza separada se aperturará un expediente individual por cada uno de los bienes afectados, con independencia del número de particulares o titulares con derechos sobre el mismo. La Administracion requerirá a los propietarios por 20 días, para que presenten hoja de aprecio (que deberá ser motivada y podrá estar avalada por la firma de perito). Valoración que la Administracion podrá aceptar o rechazar en igual plazo. Si la acepta se entiende finalizada la pieza y deber abonar el precio, si no, extenderá hoja de aprecio que se notificará al propietario con un valor.

Dicho nuevo valor se notificará a los propietarios para que la acepte o rechace en 10 días, haciendo las valoraciones o apreciaciones que estime oportunas, y aportando las pruebas que estime oportuna.  Rechazado el previo ofrecido por la Administración, se remite el expediente al Jurado Provincial de Expropiación para que decida sobre el justiprecio. El Jurado dictará resolución motivada tendiendo a los informes y alegaciones de las partes, que notificar a las partes y cabe recurso potestativo de reposición, y contencioso administrativo.

4º.- Pago y toma de posesión. Determinado el justiprecio deberá ser abonado en el plazo de 6 meses. El expropiado tiene derecho a que se le entregue hasta el límite, la cantidad fijada, aunque exista litigio o recurso pendiente sobre el mismo, subordinada al resultado del proceso. Abonado el justiprecio puede procederse a la ocupación de la finca.

Porocedimiento especial

En cuanto al procedimiento especial, se regula en el artículo 52 de la Ley, y es la declaración de urgente necesidad, que excepcionalmente y por acuerdo del Consejo de Ministros, puede acordarse, al declararse la urgente ocupación de los bienes afectados a la expropiación.

Con dicha declaración se entiende por cumplido el trámite de declaración de necesidad de la ocupación, y se notifica a los interesados para comparecer día y hora para levantar el Acta previa a la ocupación. En dicha comparecencia se realizará descripción detallada del bien o derecho; las manifestaciones de las partes para determinar los derechos afectados, su alcance, la titularidad y su posible valor, así como los perjuicios por la rápida ocupación.

A la vista del acta previa la Administración fijará las hojas de depósito previo a la ocupación y de los perjuicios derivados de la rápida ocupación. Importe que podrá ser discutido en la fase posterior de fijación del justiprecio. Efectuado el depósito la administración podrá ocupar el inmueble y se iniciará el expediente de determinación del justiprecio y pago conforme las normas generales.

Garantías

Establecidos los criterios y fases del procedimiento expropiatorio en general, vamos a centrarnos en las garantías que establece la Ley en el capítulo V en beneficio del sujeto expropiado.

Bajo el título “responsabilidad por demora” en el capítulo V de la Ley, artículos 56  a 58 de la Ley, se regulan una serie de garantías para el particular, que van desde el pago de intereses de demora hasta la retasación de los bienes.

Así el artículo 56 de la Ley establece que, transcurridos 6 meses desde el inicio del expediente de expropiatorio sin que se haya determinarse el justiprecio, la Administracion tiene obligación de abonar intereses que se aplicarán con carácter retroactivo una vez determinados.

Dicho pago de intereses tiene su razón de ser en que el art. 36 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que las tasaciones y valoraciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro.

Por lo que en consecuencia, todo retraso en la fijación del justiprecio (art. 56) o en su pago (art. 57, retraso de seis meses en su pago tras su fijación), es imputable a la Administracion que debe compensar al perjudicado con el pago de los intereses moratorios.

No obstante, para el supuesto en que la Administración o entidad beneficiaria incumpla lo establecido en el artículo 52.7 de la LEF (esto es, se produzca la ocupación de la finca y haya una demora notable en la tramitación del expediente del justiprecio), dicho retraso no puede perjudicar al expropiado, de manera que en el caso de que el valor de los bienes o derechos ocupados fuese superior en el momento de la efectiva iniciación del expediente de justiprecio, habría que estar a éste.

Así se establece en la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 octubre 2012 (Sentencia Sala Tercera, Sección Sexta, rec. 6680/2009), al establecer:

“..no cabe olvidar que el criterio jurisprudencial, ciertamente reiterado, a que alude la parte recurrente, que considera como fecha de referencia de la valoración la del inicio del expediente de justiprecio, tiene como justificación evitar que los supuestos de incumplimientos y retrasos de la Administración en los plazos del procedimiento expropiatorio ocasionen un perjuicio al propietario, que no hará suyo el incremento del precio de los terrenos durante el tiempo que la Administración retrase la fijación del justiprecio, y evitar al mismo tiempo que esos incumplimientos proporcionen también un beneficio a la Administración que retrasó la fijación del valor de los bienes.

El fundamento de este reiterado criterio jurisprudencial no es otro, por tanto, que evitar que el retraso imputable a la Administración en iniciar el expediente de justiprecio perjudique al expropiado y beneficie a la propia Administración, y así las sentencias de 31 diciembre 2002 (rec. 9237/1998) EDJ 2002/58735 y de 8 febrero 2005 (rec. 5076/2000) EDJ 2005/23970, establecen que cuando ha existido una demora en la tramitación del expediente de justiprecio, el retraso "...no puede perjudicar al expropiado, de manera que en el caso de que el valor de los bienes o derechos ocupados fuese superior en el momento de la efectiva iniciación del expediente de justiprecio habría que estar a éste y en el supuesto de ser superior al tiempo en que debió iniciarse por ministerio de la Ley se deberá tener en cuenta ese momento para la valoración..."

Tal criterio de evitar un perjuicio al propietario frente a incumplimiento de la Administración expropiante, lleva a la Sala a aplicar en beneficio del expropiado el aprovechamiento legitimador de la expropiación, aunque no sea el vigente en la fecha de inicio del expediente de justiprecio, así la Sentencia de 27 septiembre 2001 (recurso 4832/1997) EDJ 2001/33871 indicó que "...esta Sala también ha venido señalando que el retraso en el inicio del expediente de justiprecio imputable a la Administración nunca puede perjudicar al expropiado. Por tanto aun cuando el expediente de justiprecio se hubiera iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de un nuevo planeamiento y éste atribuyera un aprovechamiento menor habría de estarse al establecido en el planeamiento que legitima la expropiación, máxime cuando la doctrina de esta Sala tiene como objeto evitar que una actuación abusiva de la Administración frustre los legítimos derechos de los expropiados."

La ley prevé igualmente, en el artículo 58, la posible retasación de los bienes si transcurrieran 2 años desde la fijación del justiprecio, y que este no se hubiera abonado. Retasación que se configura como un derecho del particular, si bien está sujeto a determinados condicionantes o elementos que destacan –entre otras- la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 20 noviembre 2017 (Sentencia nº 1766/2017, rec. 1769/2016, Ponente Ilmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo:

1.- el derecho surge por el mero transcurso del plazo de los dos años, sin que el pago de la cantidad fijada como justiprecio se haga efectiva o se consigue. Plazo que se inicia en la fecha del acuerdo del Jurado de Expropiación fijando el mismo.

2.- el plazo no se interrumpe por la interposición de recursos jurisdiccionales, sino sólo y únicamente por el pago o consignación del justiprecio fijado. Si bien en este caso se limita a la parte del justiprecio en que exista acuerdo o conformidad entre las partes, debiendo el resto reclamado ser consignada. Si bien la consignación de dicho resto que sea objeto de discusión en la Caja General de Depósitos a disposición de la autoridad o tribunal competente, tiene como finalidad la de garantizar al expropiado el cobro del justiprecio íntegro para el caso de que su recurso sea estimado.

3.-el pago de la cantidad fijada como justiprecio (sobre el que existe acuerdo o conformidad entre las partes) y la consignación de la cantidad en discordia reclamada por el particular, con los intereses, en caso de impugnación del justiprecio, antes de transcurrir el plazo de 2 años, interrumpe dicho plazo, por lo que no nace el derecho.

Así, la retasación es rechazada por la jurisprudencia cuando, discutido el importe del justiprecio la Administración ha consignado su importe en la cuenta de consignaciones. Así se establece entre otras, por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 25 marzo 2003 (recurso nº 1825/01, EDJ 2003/248421), al establecer su efecto liberatorio de la retasación, aun cuando dicho importe no lleve incorporado los intereses de demora por su distinta configuración legal y la iliquidez de los mismos.

Podemos concluir que el procedimiento expropiatorio se articula en la ley como un procedimiento formal y reglado, todo ello en garantía de los derechos de los ciudadanos, en el que se respetan los principios de intervención del particular, contradicción, articulándose los mecanismos legales que garantizan el cumplimiento por parte de la Administracion expropiante de sus obligaciones (pago del justiprecio) y el devengo de intereses, así como la retasación de los bienes en caso de impago.