1.Introducción

Los pasados días 26 y 30 de abril de 2024 la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó sus Sentencias 718/2024, 730/2024 y 735/2024 (“SSTS de abril de 2024”) en relación con diversas ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa municipal por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local por las instalaciones de transporte o distribución de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos (“Tasa”) concluyendo que los métodos empleados por los Ayuntamientos de Mata de Alcántara, Alcuésar y Poza de la Sal eran contrarios a los artículos 24.1.a) y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (“TRLHHLL”).

2. Antecedentes jurisprudenciales que enmarcan la controversia

Pues bien, antes de entrar a analizar estos nuevos pronunciamientos, es importante exponer brevemente de dónde viene la controversia con este tipo de tasas, de cara a facilitar la compresión de las SSTS de abril de 2024, así como las consecuencias que éste tiene en su regulación futura.

Así, y por su incidencia en las SSTS de abril de 2024, es importante hacer una breve mención a la jurisprudencia del año 2017, cuando a través de, entre otras, su Sentencia 1861/2017 de 29 noviembre, la Sala validó el método de cuantificación de la base imponible de este tipo de ordenanzas en el que se tomaba como referencia el valor catastral del suelo rústico con construcciones y el valor de la instalación ocupante del dominio público (ya fuese un tendido eléctrico, un gasoducto, un acueducto o un oleoducto), base sobre la que aplicó un tipo tributario único del 5%.

En este caso, como recuerdan las propias SSTS de abril de 2024 ahora examinadas, la Sala únicamente centró su juicio en la posibilidad de tomar en consideración el valor de dichas instalaciones energéticas en la base imponible, concluyendo que el hecho de que se incluya el valor de la instalación ocupante en la base imponible de la Tasa no es por sí solo contrario a criterios “objetivos, proporcionados y no discriminatorios” afirmando asimismo que “la toma en consideración de tales infraestructuras para calcular la base imponible de la tasa resulta adecuada a la finalidad perseguida por el legislador”.

No es hasta el año 2020, cuando la Sala Tercera del Tribunal Supremo vuelve a conocer de este asunto, centrando ahora su análisis en el tipo impositivo único del 5% generalmente previsto. A este respecto es importante señalar que ese tipo tributario único del 5% se fijaba en atención a lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público (“Ley 25/1998”). Así, y pese a no ser una normativa directamente aplicable al ámbito local en lo que a la Tasa analizada se refiere, fija dos binomios para el cálculo global de la tasa para los supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público estatal en función de la intensidad de uso de dicho dominio público estatal, tomando como referencia los términos del artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas:

• En supuesto de utilización privativa (entendida como aquella ocupación que impide destinar el suelo ocupado a cualquier otro uso), la cuantificación del valor de la tasa vendrá determinado por:

Valor del suelo + Valor de la instalación ocupada (que no ocupante) x 5%.

• Para los aprovechamientos especiales (entendidos como aquella ocupación que, aun limitando el dominio público, permite destinar éste a algunos usos), la cuantificación del valor de la tasa vendrá determinado por:

Valor de la utilidad derivada del aprovechamiento realizado x 100%.

Pues bien, partiendo de ambas consideraciones, la Sala aclara en primer término que la ocupación que trae causa de la construcción de tendidos eléctricos, postes y demás elementos de transporte y distribución de energía eléctrica se identificarán generalmente con supuestos de meros aprovechamientos especiales con una escasa alteración o incidencia en el dominio público ocupado. En efecto, atendiendo a que en la gran mayoría de supuestos de ocupación del dominio público por tendidos eléctricos o gasoductos no se limita el destino normal del suelo ocupado, centrado fundamentalmente en usos agropecuarios, pastos, vinícolas o cinegéticos, entre otros, la Sala determina que la naturaleza jurídica de dicha ocupación se tratará de un aprovechamiento especial y, como consecuencia de ello, anula todas aquellas ordenanzas que estableciesen una cuantificación separada entre supuestos de uso privativo y supuestos de aprovechamiento especial.

Así, en su Sentencia de 3 de diciembre de 2020, el Tribunal Supremo sostiene que, a la hora de determinar el tipo impositivo de la Tasa para supuestos de aprovechamiento especial del dominio público local, de conformidad con el artículo 24.1.a) del TRLHHLL, no es conforme a derecho extrapolar criterios que el artículo 64 de la Ley 25/1998 destina a supuestos utilización privativa del dominio público estatal. A este respecto, destaquemos que la Sala hizo un especial llamamiento al hecho de que a la hora de fijar el importe de la Tasa de ámbito local se debía tener especialmente en cuenta lo que dispone el artículo 64 de la referida Ley 25/1998 para el cálculo de la tasa de ámbito estatal, más todavía si cabe si se acude directamente a sus criterios de determinación de la cuota tributaria.

3. Nuevas ordenanzas a partir de la jurisprudencia de 2020

Pues bien, tras tales pronunciamientos, los Ayuntamientos procedieron a la modificación de sus ordenanzas fiscales pero, en este caso, únicamente en lo que se refiere al tipo tributario se refiere, tratando de reflejar distintos supuestos de intensidad de uso privativo o aprovechamiento especial a través de la toma en consideración de determinados parámetros catastrales (cuantificación de balcones o voladizos, entre otros) o expropiatorios (cuantificación de la imposición de una servidumbre de vuelo para la instalación de tendidos eléctricos), de tal modo que el tipo tributario previsto por el artículo 64 de la Ley 25/1998 para utilizaciones privativas estatales se viese minorado a la mitad de lo previsto para los supuestos en los que se produzca un aprovechamiento especial del dominio público local.

De este modo, la nueva metodología de cálculo distinguía dos supuestos:

• Utilización privativa:

Valor del suelo + Valor de la instalación ocupante (que no ocupada) x 5%.

• Aprovechamiento especial:

Valor del suelo + Valor de la instalación ocupante (que no ocupada) x 2,5%.

Pues bien, es ésta última metodología (no demasiado novedosa), concretamente su base imponible, la que, una vez más, ha sido objeto de rechazo por nuestro Alto Tribunal en sus SSTS de abril de 2024.

4. Nueva jurisprudencia de las SSTS de abril de 2024

De las tres cuestiones de interés casacional objetivo de las que derivaron las SSTS de abril de 2024 sólo dos se centraban en el método de cuantificación, en concreto:

“Aclarar si un Ayuntamiento que -en uso de su autonomía local establece o modifica una Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por la utilización privativa del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos -excluyendo de tributación la utilización privativa del dominio público local- puede a la vez catalogar instalaciones tales como cajas de amarre, líneas subterráneas, especiales de especial intensidad, y determinar la base imponible de la tasa de acuerdo con lo previsto en el artículo 64.1.a) Ley 25/1998, tomando como parámetro "el valor del terreno y, en su caso, el valor de las instalaciones ocupadas", en lugar de tomar como referencia "la utilidad que reporte el aprovechamiento" a que se refiere el apartado b) del mismo precepto, y, fijar un tipo de gravamen del 5% para los supuestos de aprovechamiento especial de gran intensidad.

Precisar si, las Ordenanzas Fiscales Reguladoras de la Tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, pueden fijar de un tipo de gravamen del 2,5% para supuestos de aprovechamiento especial de menor intensidad (tendido eléctrico, líneas aéreas o cables de transporte de energía) justificado en las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana en relación con las medianerías, balcones, terrazas y porches.”

Así, por lo que se refiere a la cuestión ateniente a la base imponible, comienzan tales Sentencias recordando, entre otras cuestiones relevantes, que el margen de maniobra que asiste a los Ayuntamientos para determinar un método de cuantificación de la Tasa es ciertamente amplio, dado que el artículo 24.1.a) del TRLHHLL que las regula únicamente fija un límite de cuantificación de la cuota tributaria, siendo éste el valor de mercado de la utilidad derivada de la utilización privativa o aprovechamiento especial que se realice en el dominio público local, como si los bienes ocupados no fuesen de dominio público. Será concretamente ese valor de mercado de la utilidad derivada de cada ocupación específica el que, con la metodología aplicada, deban respetar los municipios a la hora de establecer la Tasa.

Y es precisamente en este extremo donde la Sala difiere del criterio mantenido por los ayuntamientos en sus últimas metodologías de cálculo aplicadas.

A este respecto, los Ayuntamientos venían sosteniendo en los procedimientos que han dado lugar a las SSTS de abril de 2024 que los criterios que conforman la base imponible ya habían sido avalados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, concretamente por la del año 2017 anteriormente citada, en la que, según su posición, la Sala Tercera del Tribunal Supremo ya había determinado la conformidad a derecho de la inclusión del valor de las instalaciones ocupantes del dominio público (elemento, por otro lado, que abarca más del 90% del valor de la base imponible en la mayoría de los casos) en la base imponible de la Tasa, independientemente de si la ocupación realizada se trataba de una utilización privativa o un aprovechamiento especial.

Ante la anterior posición, la Sala se ve obligada a explicar el sentido de sus pronunciamientos del año 2017, clarificando que en ellos en ningún caso se dio carta de naturaleza al cálculo de la base imponible de la Tasa aprobada hasta aquel momento por las administraciones locales, concretamente a lo que al valor de la inclusión de las instalaciones en dicha base se refiere independientemente de la intensidad de uso ejercida sobre el dominio público. Todo lo contrario, en tales sentencias del año 2017 la Sala concreta que sólo se concluyó que “puede ser admisible conforme al marco que establece el art. 24 TRLHL tomar en consideración y utilizar como parámetro los valores catastrales del suelo rústico con construcciones y de las instalaciones, como elementos de referencia para la determinación del “valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento…””. No obstante lo anterior, el Alto Tribunal matiza que ello no significa que el método de cuantificación se pueda descomponer en dos fases o parámetros independientes y desconectados para determinar por un lado la base imponible y por otro el tipo impositivo, atendiendo cada uno de ellos a supuestos de intensidad de uso distintos (utilización privativa para la base y aprovechamiento especial para el tipo impositivo), toda vez que en tal caso la Tasa no sería coherente.

Y es precisamente en este punto donde la determinación de la base imponible carece de coherencia y sentido para el Tribunal Supremo, toda vez que los ayuntamientos fijan ésta atendiendo a los criterios establecidos en el artículo 64.1.a) de la Ley 25/1998 para supuestos de utilización privativa (recordemos, valor del suelo + valor de las instalaciones ocupadas, que no ocupantes) cuando la ocupación del dominio público realizada se trata de un aprovechamiento especial.

Así, la Sala declara que el régimen establecido en el artículo 64 de la Ley 25/1998 para los supuestos de utilización privativa del dominio público estatal es incompatible con el régimen legal para los supuestos de aprovechamiento especial del dominio público local regulados en el artículo 24.1.a) del TRLHHLL.

Y ello no se ve salvado por la minoración del tipo de gravamen para tales supuestos a un 2,5% en relación con el 5% fijado por el artículo 64.3 de la Ley 25/1998 para utilizaciones privativas, ya que ambos son aplicados respecto de una base cuyos criterios únicamente responden a una utilización privativa que, insistimos, no guarda coherencia con el aprovechamiento especial que respecto del dominio público local realiza la instalación de tendidos eléctricos.

Así, y de conformidad con el criterio del Tribunal Supremo, pese a la libertad que, como se ha expuesto, poseen los Ayuntamientos para determinar la metodología de cálculo de la Tasa, si finalmente éstas se acogen a los criterios dispuestos en el artículo 64 de la Ley 25/1998, se debe atender a todos sus elementos y método dado que, en caso contrario, no se estaría procediendo a la exacción del valor de mercado que reporte la utilidad derivada del aprovechamiento.

Por último, y dado que, como señalan las SSTS de abril de 2024, la metodología de cálculo forma un todo indisoluble en tanto todos sus criterios deben corresponderse con la intensidad de uso ejercida sobre el dominio público, ya sea utilización privativa o aprovechamiento especial, una vez determinada la disconformidad a derecho de la base imponible, nuestro Alto Tribunal entiende que “no cabe analizar ni efectuar pronunciamientos aislados respecto a la viabilidad del establecimiento de ese tipo de gravamen del 2,5% que plantea”, la tercera cuestión de interés casacional.

5.Conclusión

La conclusión que en pocas líneas nos deja esta nueva jurisprudencia es que los Ayuntamientos vuelven a la casilla de salida en la fijación de criterios de cálculo del aprovechamiento especial del dominio público local que efectivamente determine el valor de mercado de la utilidad derivada de éste, conforme a los términos previstos en el artículo 24.1.a) del TRLHHLL, en tanto, al deber conformar tales criterios una metodología de cálculo coherente e indisoluble con la ocupación realizada, no existen hasta la fecha parámetros o criterios concretos que hayan sido avalados jurisprudencialmente, más allá de los previstos en el artículo 64 de la Ley 25/1998 (que, como se ha señalado, harían imposible incluir el valor más rentable para los ayuntamientos en la base imponible de la Tasa, esto es, el valor de las instalaciones energéticas que ocupan el dominio público municipal).